揭秘广东申请单独二胎试点逻辑

单独二胎政策 2011-09-23 来源:中国新闻周刊 我要评论 我要提问 进入育儿论坛

  历次普查全国总人口数

  中国人口年龄金字塔

  1996年,广州的西关小巷里,拉着婴儿车的老人。摄影/FOTOE 叶健强

  二胎待产

  在过去的若干年里,中国应当对实行了30年的计划生育政策做调整的呼声遍及舆论界,今年7月广东提出的“单独二胎”试点申请则又掀起一轮小高潮。

  从一个省的执政层来说,一个在过去10年人口增长率为全国三倍的中国人口第一大省,第一个公开提出“单独二胎”省级试点的申请,背后究竟是怎样的一个逻辑?

  而从全国的决策层来看,今天中国的人口形势正在面临一个两难的选择:人口体量依然庞大,但结构已然老化,且两者内在相克。中国是该坚持现有政策,伴随着出生人口的下降快速进入老龄化,还是应该放宽人口政策,以人口数量为代价开始结构的优化?

  脱胎于上世纪80年代的二胎试点的经验,能给我们提供一些有益的借鉴吗?

  人口第一大省的二胎逻辑

  广东在1997年之前执行的人口政策较为宽松,在导致人口迅速增长的同时,却也使独生子女的比例降低。这反而成为其申请“单独”试点的优势

  2011年7月10日,广东省计划生育委员会主任张枫对媒体宣告:广东省已正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请。自那之后,张枫就“不给讲话”了。

  在8月22日回复《中国新闻周刊》记者的短信中,他说:“现在不给讲了,请理解。”在9月6日的短信中,他说:“实在不能多说,请多多谅解。”

  在上述采访中,这位广东省计生委主任提到该省已经申请“单独二胎”试点,“但能否得到批准,要由国家决定”。

  广东省社科院人口所原所长郑梓桢说,张枫的上述表态,等于将试点的皮球踢给了国家计生委。“如果批了,是你向中央要的。如果不批,责任在中央。我觉得这就是广东的策略。”

  中国人口学会一位负责人在接受《中国新闻周刊》采访时,对此的反应是:“从国家层面说,哪有底下(这样)要求的?你不干扰我工作嘛!你可以内部要求,哪能把这事捅到报纸上?明显是在施加压力嘛。”“再说,真正要试点,要考虑很多因素。比如你现在生育水平比较低,也比较稳定。广东是长期稳定在低水平吗?不是。你还没降下来,试什么点!”

  “反常”的申请

  事实上,早在今年3月份,张枫就已经“泄露天机”。当时他在一次“性与优生研讨会”上说,广东正积极向国家争取“单独二胎”试点。

  所谓“单独二胎”,指父母一方为独生子女的,允许生二胎。此前,中国允许生二胎的政策边界,除了农村家庭初生为女孩以及少数民族地区外,是“男女双方都是独生子女”,即“双独”。

  在张枫表态之前,还有一次被视为更高层次的争取。今年2月份,中共广东省委书记汪洋在会见来访的国家计生委主任李斌时,提出希望给广东先行先试的支持。这次被视为为“单独”试点打了“提前量”的争取,事实上有些被断章取义:汪洋所说的“先行先试”,有个定语,即在“区域‘一盘棋’管理、服务体系建设等方面支持广东先行先试”,这是一个有关管理与服务的话题,几乎不涉及二胎政策的调整。

  广东申请“单独二胎”试点,之所以引发广泛关注,除了二胎放开话题本身的热度外,还有一个显而易见的悖论:为规避放开可能导致的集中出生,试点通常都会安排在出生率水平较低的地区。而全国第六次人口普查(“六普”)数据显示,广东省在过去10年的平均出生率为1.9%,比全国的平均水平 0.57%高出3倍多。正是凭借这种高速的增长,广东省在过去的10年超过河南、山东,成为中国的人口第一大省,总人口达到1.04亿。

  在接受《中国新闻周刊》采访时,张枫将广东省荣膺人口第一的主要原因,“归咎于”人口统计方式的变化。“10年前对常住人口的统计方式,主要是户籍人口,10年后,则把在广东居住半年以上的流动人口,都登记为常住人口。而广东的流动人口占全国的1/3。”

  但广东省社科院人口所前所长郑梓桢在接受《中国新闻周刊》采访时表示,就算刨除外来人口因素,广东省的人口增长率也不低。该省统计局的数据显示,过去10年,广东省的户籍人口从7473万增加到8500万,增长了1027万;而在过去10年,中国总人口的增长量为7390万。“也就是说,广东省户籍人口的增长量,占了全国总增长量的近七分之一。”

  郑梓桢说,这种户籍人口的快速增长,对“单独二胎”放开后的风险评估会有直接的影响,“因为计生政策调整,只对户籍人口适用。”

  一位参与广东省“单独二胎”论证的学者告诉《中国新闻周刊》,广东申请“单独”试点,更多是一种表态的性质,其实质意义不大。“本来,广东省一开始做的是‘十二五’人口形势的论证。‘单独二胎’并不在论证的范围内。后来有一次开研讨会,大家说起这事,说报纸上已经开始提了。张枫说这个问题你们论证一下,作为‘十二五’期间的一个重大的政策举措。这是在今年年初。”

  此间,有关“单独二胎”试点的消息开始流向民间。在盛传的第一批试点名单中,广东未在其中。“按照一般的逻辑,没有进入名单的才会大喊大叫,真正进入名单的都默不做声。”这位学者说。

  中山大学广东发展研究院常务副院长丘海雄在接受《中国新闻周刊》采访时表示,广东的表态,有民意的压力在里面。“这与广东省特殊的政治生态有关。在这里,政府有点怕老百姓。”

  2011年全国两会,广东籍的全国人大代表贺优琳,连续第二年提交要求放开二胎的提案。这位中山市中山纪念中学校长说,由于出生人口减少,现在很多学校不得不合并,或者撤销。

  广东“十二五”人口形势论证的总负责人、复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲在接受《中国新闻周刊》采访时认为,广东的此番表态,除了是对民意的回应外,还向中央主管部门传达了两个信息:一、我愿意试点,并且有足够的把控能力,“这会为其在试点的争取中赢得加分”;二、我也有自己的逻辑。 “这个逻辑是:虽然广东省在人口总量上冠帔在身,(但是)其独生子女的数量并不多,处于二胎育龄期的独生子女的数量就更少。”

  二胎“试验田”

  广东“单独二胎”论证的参与者、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武告诉《中国新闻周刊》,要考量“单独二胎”放开可能产生的人口增长风险,就要看其符合条件的育龄妇女的规模。“城市妇女的初育年龄一般要二十八九岁。加上两个孩子出生之间的合理间隔,生育第二个孩子的合理年龄应该是三十一岁左右。”这样推下来,如果2011年放开“单独二胎”试点,符合条件的育龄妇女应该出生在1980年前后。“看这一政策是否会造成‘出生堆积’,就要看出生在这一时期的独生子女的规模有多大。”

  到这里,不能不提一下1980年前后中国和广东在人口问题上的大背景。1980年9月25日,《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表。这是中国计划生育的纲领性文件。接下来的近4年时间里,这一“提倡”事实上演变成了强制。这封没有对城乡区别对待的《公开信》,事实上将中国带入了历史上最为严厉的“准一胎化”时期。

  但在中国改革开放前沿的广东省,计划生育则呈现出另外一番景象。1980年2月2日,广东省人大常委会审议通过《广东省计划生育条例》,这是中国第一部有关计划生育的地方性法规。在这个《条例》里,二胎并没有被严格限制。《条例》中不仅有对在其颁布之前生育二胎的奖励规定,对于超生费的收取,也只将对象限制在生育三个及以上孩子者,以及生第二个子女和第一个子女之间间隔不足四年者。

  1986年,广东省对上述《条例》进行修改,在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时,保留了农村的二胎政策。

  在举国收紧的大背景下,广东省之所以能保持一方宽松的环境,既与其作为中国改革开放排头兵的地位有关,也与当政者的观念有关。任仲夷在1980 年11月赴任中共广东省委书记之前,时任副总理万里给了他一个“尚方宝剑”:各部的规定不符合广东情况的,你们可以不执行。而任仲夷本人对于人口问题,也有不同于彼时官方主流的理解。他说,中国最大的资源是人力资源。只有解放思想,人口包袱才能变为国力优势。

  广东省的经济建设,依靠大量有海外背景的投资。宽松的人口政策,是其投资环境必不可少的组成部分。丘海雄告诉《中国新闻周刊》,在广东省的计划生育中,一直有一个特殊的群体,就是私企老板。

  广东省本地文化对男孩的强烈偏好,在“官弱民强”的政治生态下,加剧了民众与政府之间的博弈,让计划生育政策在当地的执行效果大打折扣。彭希哲说,这种偏好,一方面与当地以家庭为主的生产方式有关,另一方面,也与当地沿袭多年的宗族观念有关。在宽松的政策环境下,这种偏好会转化为较高的生育率,在政策收紧时,它又异化为严重偏高的出生性别比。

  南开大学人口与发展研究所教授原新如此总结:在上述因素的作用下,在1997年之前,广东省实际上执行的是“城市一胎、农村二胎”的政策,广东也因此成为中国规模最大的“二胎试验田”。

  相对数量偏少的“单独”

  这个“二胎试验田”里产出的独生子女数量,事实上可以通过几个数字大体推算出来:假设当时的政策导致的结果是“农村生二胎、城市生一胎”,则城市出生人口在总出生人口中的比例,大体相当于其城市化水平的二分之一。1980年,广东省出生人口总量为118.31万人,当年的城市化率为17.4%,城市的新出生人口数量=118.31×17.4%×1/2=10.28(万人)。这个数字可被大体视为广东省当年出生的独生子女总数。

  这一数字在全国处于什么位置?中国人民大学教授翟振武告诉《中国新闻周刊》,根据2005年独生子女的数量往前推,1980年全国出生的独生子女数为275万。广东省在其中占比3.6%。这比同期广东总人口在全国的占比低了2.2%左右。

  为了看得更直观,还可拿在人口总量上与广东相差不大的江苏省做一对比。根据1982年人口普查数据,广东的人口总量为59299220人,江苏则为60521114人。

  根据南京师范大学教授黄润龙的研究,江苏省1980年独生子女的规模约为89万人。也就是说,在不考虑其他因素的情况下,如果广东和江苏同时在2011年放开“单独”,江苏省的人口增长量可能为广东的8倍多。

  与广东相反,江苏省是中国执行计划生育政策最为严厉的地区之一。在1984年全国大部分省份将农村的生育政策调整为“一胎半”的时候,江苏仍然坚持原有的一胎政策,是全国固守此政策的两个省份之一(另一个是四川省)。另外,该省也是进入“单独”试点呼声最高的省份之一。

  彭希哲告诉《中国新闻周刊》,若按独生子女的数量从高到低进行排位,广东在全国的排名比较靠后,“在20位左右”。

  在确定要进行“单独”论证后,张枫找到了4个负责人:中国人民大学社会与人口学院院长翟振武、中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州、南开大学人口与发展研究所教授原新和复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲。彭希哲说,课题组最终的论证结果是,广东省放开“单独”二胎,将为其带来最多十几万人的增长,而在非拥挤年份,这个数量只有几万人。

  这个增长的数字,或许会有些偏差,因为计算的过程建立在很多假设的基础上。比如生育意愿,真实的生育意愿很难获得,就只有多设置几个参数。翟振武说,对于育龄妇女的二胎生育意愿,他的团队就在0.5~0.8之间引入了多个参数,得出了多个结果。

  彭希哲告诉《中国新闻周刊》,虽然广东省育龄期独生子女的数量在全国的排名偏后,但并不构成其优先试点的充分条件。“观察这个事有两个角度:如果从比较的角度来看,广东试点的紧迫性不如上海、北京;如果不做比较,只看广东本身的情况,它(人口政策)就应该动。”

  张枫在电话中告诉《中国新闻周刊》,对于放开“单独”可能造成的人口增长,广东省可以承受。“目前广东的总和生育率(一个妇女一生生育的孩子数,2.1个被认为是合理水平,即更替水平)在1.7左右,已经连续十多年处于低生育水平。我认为在1.8~2.1之间是最好的。太低了,不符合发展需要。”

  张枫告诉《中国新闻周刊》,自己对于广东省人口政策调整的思路是:“十二五”放开“单独”,“十三五”搞城乡一体化。“‘一个好,两个妙,三个地球受不了。’我相信,我的观点能够被大多数老百姓接受。”

  纠偏性别比

  课题组的研究还发现,放开“单独”对广东性别比和老龄化的影响,短期内效果不彰,要放在一个较长的时间跨度内观察,才见成效。

  性别比失衡一直是广东久治不愈的顽疾。五普时,广东省的性别比高达100:130(女性为100),在全国排名第二,仅次于1988年从广东分出去的海南省。2010年,该省的性比别降到100:109,而出生人口正常的性别比范围,在103~107之间。

  翟振武说,放开“单独”对性别比纠偏的作用有限,因为广东的独生子女主要在城市,而性别比的失衡主要在农村。

  这一状况早已有之。在1941~2000年间,广东省的性别比只有3年在正常的范围内,没有1年低于106。

  按中山大学人口所所长李若建的研究,计生政策与性别比之间的关系表现在:在相对宽松的政策下,民众通过数量选择性别;而在数量的空间被压缩后,就异化为通过质量来选择性别(即抛弃女婴)。1997年广东省计生政策收紧后,1998年,广东省的性别比就突破了130。

  在2005~2007年间,人口学者宋健、刘爽、王金营、江立华分别对甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等4个从上世纪80年代起开始执行较为宽松人口政策的地区进行了调查。结果显示,与周边地区相比,这4个试点城市的性别比更为正常,且“越来越正常”。

  受访专家说,这表明性别比的变化确与人口政策有一种正相关的关系:人口政策越宽松,性别比越趋于正常。

  难撼老龄化?

  “单独”放开对于广东省人口结构的影响,也要分短期和长期两种情况。

  南开大学教授原新告诉《中国新闻周刊》,从短期来看,放开“单独”对广东的人口结构几乎没有任何影响。他为《中国新闻周刊》提供了一个计算思路,以证明想通过二胎政策的放松来改善老龄化,根本是一厢情愿:2010年,广东省人口1.04亿,其中65岁以上人口为703万人,占6.75%(老龄化水平=老年人口数量/人口总量)。如果想降低一个百分点,需要做什么?这703万你不能动,因为那是已经生下来的,是1949年之前出生的那拨人活剩下的。你只能动分母。分母要加进去1770万人,老龄化才能降一个百分点。而广东户籍人口一年才出生100万!

  但是,如果这个1770万分10年加,一年就只需177万人,如果分20年加,一年只需88.5万人。“所以老龄化问题,要放在一个超长的周期当中看。”原新说。

  翟振武说,如果现在全面放开二胎,到2030年,广东的老龄化可能会降低两到三个百分点。而只放开“单独”,对老龄化的缓解就要小很多。

  “六普”数据显示,广东省65岁及以上人口占总人口的6.75%,比全国平均水平少2.12%。这种较为年轻人口结构的很大一个因素,是外来人口的大量涌入。一份统计数据显示,在广东2100多万外省流入的人口中,90%以上是15~64岁的劳动人口。如果刨除外来人口,广东省户籍人口的老龄化则为8.98%,比全国的平均数据高出0.11个百分点。

  广东省老龄委在今年6月份发布了一份《广东人口老龄化发展态势与战略研究报告》,该《报告》预测,在以后的几十年,广东省将以年均接近3%的速度进入老龄化,并于2048年达到高峰。届时广东的老龄化程度将达23.84%,是国际标准的两倍多。届时,两个劳动年龄人口就要抚养一个60岁以上的老年人,是目前的3倍。

  抚养比的变化,最终会投射在经济发展上。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡的研究表明,中国总抚养比每降低1个百分点,就会导致经济增长速度提高0.115个百分点。在1982~2000年期间,中国总抚养比的下降,推动了人均GDP上升了2.3个百分点,对同期人均GDP增长的贡献率在 25%左右。

  张枫告诉《中国新闻周刊》,这正是他的担心所在。“如果劳动力人口比例小,创造的财富就会少。为什么欧洲现在延长退休年龄?就是为了增加劳动人口比例。”

  丘海雄则指出,随着物流成本的降低,以及相比沿海更为低廉的生产要素价格,沿海地区的劳动密集型产业已开始向内地转移。这是一个缓慢而不可逆转的发展态势。

  对于外来人口出走所留下的巨大缺口,彭希哲提出广东省有两个途径加以弥补:一是增加本地户籍劳动力的供应,延续劳动密集型产业的血脉;二是产业转型。这两者与计生政策之间的关系是:前者需要放松农村的计生政策,以增加体力劳动者的供应;后者则需要放松城市的政策,以增加脑力劳动者的供应。

  “要考虑一个地方的长远发展,主要还是看它的户籍人口,”彭希哲说:“广东现在是1亿400万人,以后要发展到1亿2000万。与其让外地人进来,还不如自己生出来。对广东来说,总归我要提供1亿2000万人的公共服务。”本刊记者/韩永 文/王秋思

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